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  • 用參與式治理防范環境公共危機與群體性事件

  • 來源:王勝 江渝   編輯人:管理員   編輯日期:2015-04-30 點擊次數:

  • 近兩周,“山西長治苯胺泄漏”、“上海金山、松江空氣水質嚴重污染”和“北京(華北地區)持續霧霾天氣”事件引發大眾對環保問題的關注和熱議。我市“兩會”召開在即,鑒于近年我市因環境問題誘發的危機和群體性事件呈多發態勢,重慶社科院、市國安局社會問題研究所組成課題組,走訪了市信訪、環保、網信辦等部門,深入庫區區縣園區企業,對新形勢下推進生態環保工作、建設美麗重慶進行了專題調研。研究表明,我市環境問題極有可能成為繼征地拆遷、勞資糾紛之后又一影響社會穩定的重要因素,三峽庫區大型工業項目,中小企業非法排污,城市高壓線輸變電站、垃圾處理站等市政設施建設極有可能成為未來我市環境危機和群體性事件的高發領域。建議政府高度重視,采取參與式治理的思路,將不穩定因素化解在萌芽狀態。

    一、我市近年因環境問題引發的群體性事件特征

    2005年以來,我市局部性、小范圍因環保問題引發的群體性事件不斷,近三年出現了不少新的動向和特點:

    第一,從數量上看,因環境問題引發的上訪、糾紛事件呈快速上升趨勢。市信訪辦和市網信辦數據表明:2012年,我市群眾因環境問題來訪(件數和人次)是2010年的兩倍多。近三年,來訪事件年平均增長65%,來訪群眾人次年平均增長76%。尤其值得關注是,2012年群眾集訪次數達33次,涉及群眾500多人。

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    20102012年我市群眾因環境問題市級來訪情況

    第二,從渠道看,集訪成為農民反映環境問題、維護自身利益的首選途徑。數據顯示,我市因環境問題的信訪、來訪主體,超過八成是農民,城鎮居民占兩成,遠高于我市當前農村戶籍人口占全部人口37.7%的比例。問卷調查中,82%的農民表示,要想解決自身環境維權問題,“約起大家一道找政府”,“人多,警察才不敢抓”,“鬧得越兇才解決得越好”。通過訪談,我們發現農民之所以將集訪作為首選途徑,一是農民鄰里關系密切,感情更沖動,因此一呼百應;二是農民比城市居民更信任政府,愿意通過體制內的維權渠道解決問題;三是存在一部分農民被組織、被雇傭上訪現象。其實城市居民遇到的類似問題并不比農民少,但由于質疑政府的辦事誠意和效率,傾向于通過體制外渠道發泄不滿。城鄉居民對意愿表達渠道的不同偏好告訴我們,應采取分類疏導和各有側重的應對措施。

    第三,從訴求來看,城鄉居民維權投訴的期望值日益高漲,問題背后的利益沖突日趨尖銳。農民和城市居民關注的環境問題領域有所不同。農民主要反映工業企業三廢排放污染,大城鎮和城市居民主要抗議部分市政設施選址。與城市地區相比,農村環境問題涉及人員多,利益期望值大,在維護生態權益的同時,往往伴隨著與之相關的拆遷、農轉非、社會保障、補償金等未得到落實引發的矛盾。例如,2012年上半年,雙橋工業園雙路鎮龍塘村村民反映,艾諾斯(重慶)華達電源系統有限公司排放的廢氣對附近居民生產生活造成嚴重影響。村民于9月組織了幾百人堵塞工廠和馬路,提出一系列如解決農轉非、補償金、定期公布環境監測情況等要求。又如,紫光化工豐都工廠,由于對空氣和水源的污染,遭到了當地居民的強烈抵制。老百姓說,紫光化工“一排放毒氣,整個城都聞得到”,政府用數萬人的身體健康為豐都的經濟發展和領導的烏紗墊底要求“紫光化工滾出去”。還編了一首反諷《紫光贊歌》——“都說紫光工資高,工人無錢買牙膏;都說紫光環境好,烏煙瘴氣四處跑”,群眾不滿可見一斑。

    第四,從外部環境看,境外機構和NGO組織在事件演化和處理過程中表現活躍,微博等新媒體的威力逐漸顯現。近兩年,境外機構的參與和微博等新媒體的廣泛運用,給政府處理環保危機事件,提出了新的挑戰。各類環保NGO和境外機構主要通過媒體宣傳、經費資助、合作交流等各種形式參與。國內三大環保之一的“綠家園志愿者”獲悉我市小南海水電站即將上馬后,質疑工程建成后將對長江生態環境造成嚴重影響。邀請20余家境外媒體記者舉辦“環境記者沙龍”座談會,報道我市不顧長江流域環境測評結果,盲目上馬小南海工程。各種圖片、信息、段子通過微博等新媒體,快速傳播,引起共鳴、激發不滿。

    二、對未來我市因環境問題引發的危機和群體性事件預判

    當前,我市正處于工業化、城鎮化高速發展階段,環境庫茲涅茨曲線的上升期,在產業梯度轉移和偏遠地區追趕發展的大背景下,生態環境保護的壓力越來越大。隨著民眾環保和維權意識的不斷提升,未來我市因環保問題觸發的危機和群體性事件發生概率將持續走高。根據調研結果,我們認為,我市未來環境危機和群體性事件可能的高發領域如下:

    第一,三峽庫區大型化工項目。我市在長江沿線的長壽、萬州、涪陵布局了不少大型重化工項目,如重鋼500萬噸鋼鐵、巴斯夫MDI項目、中石油千萬噸煉油項目。一些民間環保團體、專家學者甚至部分官員對大型高危化工企業落戶長江上游、三峽庫區質疑和反對聲不斷,認為沿江的產業布局,減弱庫區自凈能力。一旦出現事故,不僅僅是庫區安全,而且危及國家生態安全。這些說法雖無強有力證據,但也反映出大眾和項目周邊群眾復雜的心態,一旦出現任何風吹草動,如危化品泄漏等,極易引發群體性事件,矛頭將直指政府。

    第二,鄉鎮企業偷排或因災害引發的污染事件。由于歷史原因,鄉鎮企業環境保護設施建設嚴重滯后,加之客觀條件限制,不少鄉鎮企業還沒有進入園區,目前環保監測體系也還不可能把數量眾多的鄉鎮企業納入在線監測。一方面,一些鄉鎮企業主在利益驅使下偷排污染物,引發小流域污染、周邊群眾利益被侵害的群體性事件屢屢發生;另一方面,一旦發生一些極端情況,如操作失誤等 “人禍”或地震、泥石流、特大洪水等“天災”,若不能及時妥善處置,極易引發象山西長治苯胺泄漏那樣的惡性環境群體性事件。

    第三,城市高壓線輸變電站、垃圾處理站、污水處理廠以及核電項目。隨著都市區向二環拓展,原先在城郊或者人口稀少區域布局的一些公共設施,如垃圾轉運、填埋和焚燒站,污水處理廠,高壓線輸變電站等,周邊集聚人口越來越多。盡管這些設施經過環評,但由于信息不對稱,加之“鄰避效應”,一旦有人挑頭十分容易引發公眾恐慌、不滿和抗議。

    三、對策建議

    十八大報告明確提出,要把生態文明建設放在突出地位,努力建設美麗中國,實現中華民族永續發展。鑒于我市正處于環境問題多發期、敏感期,我們建議,市政府應高度重視可能因環境問題所觸發的公眾危機與群體性事件,在切實做好產業結構調整、立項環評審查、企業排污在線監測等基礎性治本工作的同時,還要立足當下,采取主動出擊、參與式治理的思路,抓好以下治標的工作:

    1、建立環保危機和群體事件聯動機制,引入多部門廣泛參與防控工作。建議環保、國安、宣傳、信訪、網管等部門定期召開聯絡會議,確定各個部門工作重點和職責,制定應對方案,編發本部門環保危機和群體性事件信息簡報,建議市環保局“突發環境事件信息統計報告”由每季改為每月。

    2、嚴格實施環境影響評價工作,建立責任追究制,引入推廣“參與式”環評工作。一是要求提供環評報告簡本,對公眾有利害關系的部分科普化,直接向公眾公開;二是重大公共事項應由當地人大等機構公開辯論,群眾參加旁聽,辯論過程通過媒體向社會公開;三是規定較大的項目必須由一家以上的環評機構承擔環評;四是在大項目決策階段,規定必須有宣傳部門參與。五是實施責任追溯機制,一旦項目出現環保事故,追究環評機構和人員的責任。

    3、對重大工業項目進行社會穩定風險評估,引入心理學、社會學專家參與。建議對我市的長壽巴斯夫MDI一體化項目、雙橋工業園美國艾諾斯電源系統項目、紫光化工、小南海水電站和目前國務院暫停審批的涪陵南沱鎮核電項目,由市發改委牽頭、聯合國安信訪以及研究部門,進行社會穩定風險評估,除了行業專家外,建議引入心理學、社會學專家參與評估和對策制定。

    4、加強培訓與引導,進一步擴大干部、群眾參與力度。加大宣傳與科普力度,提升公眾對重大項目環境影響的認知和治理能力。要加強對重大化工項目、高壓電、現代垃圾、污水處理的安全性知識普及;加強對公眾環保投訴權利、渠道程序的宣傳力度;對部門官員的培訓,重點在于加強生態文明建設的培訓、提高識別環境群體性事件發生跡象的能力、提高現場處置的能力、提高網絡媒體運用的能力。

    5、借力社會組織,有針對性地扶持一部分環保NGO,引入社會組織參與。對各類環保NGO ,做好分類管理。從面上,密切關注對各類環保NGO動態;對于立場矛盾的機構,要積極引導,做好日常溝通、解釋、協調工作;加大對部分機構的扶持力度,比如我市各大高校環保相關專業學生組織的環保協會,推動其承擔一部分社會功能。

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    作者單位:重慶社會科學院 重慶市國安局社會問題研究所

    A:該文系王勝博士主持的重慶市2012哲學社會科學重大規劃課題《推進重慶新型工業化與生態環境保護》的階段性成果,參與寫作和討論有張莉、張琦、劉曉薇、李春艷)

    B:市領導對此文作出重要批示。

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