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  • 王懷宇:完善國有企業常態化反腐機制

  • 來源:國務院發展研究中心   編輯人:管理員   編輯日期:2016-05-26 點擊次數:


  •   十八大以來,中央巡視組集中發現和查處了大量國有企業腐敗的案例,這說明國有企業反腐的常態化效果有待提高。本報告通過對國有企業反腐機制的分析,建議在推進股權多元化改革和加強董事會建設的基礎上強化社會監督提高常態化反腐成效。社會監督是指來自于除企業內外部特定反腐部門之外的其他人的監督,即除了紀委、國資委、審計署以及企業股東、高管、內部黨委紀檢審計等各部門之外的其他人的監督。

      國有企業常態化反腐效果不佳

      我國國有企業反腐機制主要由外部和內部兩個系統組成,是世界上較為完備的反腐體系。外部反腐機制以紀委、國資委以及審計署為主體,內部反腐機制主要由企業黨委(黨組)和企業內部的紀檢監察部門構成。與西方國家相比,增加了黨的監督和管理,相當于增設了一道防線。

      但反腐機制的常態化效果不佳。一方面,中央和地方紀委領導的外部反腐發現了大量腐敗案例,清除了國有企業肌體內的蛀蟲,提高了國有企業的健康水平。另一方面,大量腐敗案例的集中查處也說明國有企業反腐機制的常態化效果有待提高。

      根據中紀委的資料,國有企業腐敗表現出三個基本特點:一是部分企業“一把手”涉案,形成系統性腐敗。一些國有企業資本雄厚,居行業優勢地位,掌握著稀缺市場資源,其負責人成為社會投機者競相“圍獵”的對象。一旦 “一把手”“失守”,很容易形成“窩案”。二是作案手法隱蔽,以合法的形式掩蓋違法行為。有的企業領導人員在對外合作、收購重組、招標投標、投資入股、股權轉讓等生產經營活動當中,以合規的程序搞利益輸送,其行為具有極高的隱蔽性。三是違規決策,造成國有資產嚴重損失。有些企業不遵守“三重一大”的相關規定,或者只是走走形式,相關負責人并未嚴格履行職責。

      常態化反腐成效不佳的原因

      除國有企業公司治理需要進一步加強之外,常態化反腐效果不佳的主要因素是國有企業反腐機制存在封閉性。內部反腐機制由國企內部特定人員構成,形成一個相對閉合的內部系統。閉合系統內部的關鍵崗位人員之間可能勾結,監管部門可能與問題人員有私人關系,這些扭曲了反腐機制的作用機理,又由于系統的閉合性,這些扭曲難以被及時發現和修正。這是“窩案”普遍出現的重要原因。

      外部反腐機制也會受國企內部這種閉合系統的影響。當外部監管部門到企業去巡視或檢查時,如果企業內部閉環系統已經扭曲,外部監管部門難以及時得到有效信息,從而影響監督效果。

      僅僅針對這種閉環進行內部制度完善,或者又增添新的閉環系統來對已有的閉環進行監督不可能解決常態化的工作效果問題,只要是閉環就容易出現內部扭曲并且不容易被發現和糾正,只能等待一次次運動式的大處理。只有打破形成封閉性的原因,讓其工作責任和流程都向社會公開,才能真正解決常態化的反腐成效問題。

      導致封閉性的原因主要有兩個。一是強制性的信息公開不夠。無論是企業層面還是崗位層面,國有企業對內對外的信息公開都相對滯后。根據國務院發展研究中心企業研究所的一項統計,截至2015年8月底,在111家央企中,94家央企的官方網站可以正常訪問,17家央企的官網無法訪問。在可以訪問官網的94家央企中,年報披露的比率始終徘徊在10%左右,多數央企都沒有披露年報。二是社會監督不足。社會監督缺乏監督所需要的信息,除了舉報之外沒有其他途徑,舉報者還得不到充分保護,在實踐中常常經受打擊報復。

      國際經驗表明,打破封閉性,提升常態化反腐效果可以通過加強社會監督來實現。我國國企反腐機制和發達國家相比有兩點主要不同:一是反腐機制的構成略有不同;二是反腐機制的常態化效果不同。在構成方面,我國有更嚴格系統的黨組織監督,但是社會監督明顯弱于國外,在常態化反腐的效果方面也有待提高。黨組織的監督是我國反腐機制能夠在關鍵時刻發揮“響錘重敲”的根本保障,而相對薄弱的社會監督則是我國常態化反腐效果不佳的重要原因。

      社會監督本身就是現行反腐機制發揮作用的重要因素。中紀委的巡視絕大多數線索來自于舉報,這種舉報就是社會監督的形式之一。強有力的社會監督有助于進一步激活內外部反腐機制。首先,它可以為反腐機制提供更多反腐線索;其次,它將為內外部反腐機制增加更多的壓力和動力。在中共中央、國務院于2015年頒布的《關于深化國有企業改革的指導意見》中已經將“社會監督”單列一條,與“內部監督”和“外部監督”并列。

      當前的社會監督形式單一,力量薄弱。舉報是社會監督的主要方式,還存在著信息來源不足,舉報者得不到保護,舉報線索不一定得到適當處理,社會監督途徑單一等問題。

      強化社會監督提升國企反腐常態化效果

      提升國企反腐常態化效果,需要在推進股權多元化改革和加強董事會建設的基礎上強化社會監督。多數國有企業已經建立董事會,設立了規范的組織結構和運行程序,但有些尚未完成“機制”建設。充分落實董事會的權力、落實董事會“集體決策、個人擔責”的制度,可以避免重大事項“一把手”決策,提高決策的審慎性,提高決策者的責任心。推進股權多元化,可以增強企業的制衡機制和防范企業腐敗。股權多元化增加了來自股東的約束,避免單一股東失察帶來的風險。如果引入民營股東或員工持股,來自股東的監督無疑將大幅提升。如果股權適當分散,改變董事會的構成,打破董事會來自單一股東的格局,不僅有利于內部制衡,還有利于利益相關方的參與。

      在推進股權多元化改革和加強董事會建設的基礎上,通過拓展社會監督的信息來源,豐富社會監督的途徑以及對社會監督給予充分保護三方面來強化社會監督,即細化國有企業信息公開披露機制、建立利益相關人訴訟機制和完善舉報人保護制度。

      (一)完善國有企業信息公開披露制度

      國際經驗表明,國有企業由于股東的特殊性,信息披露比一般企業顯得更重要。可持續的充分的信息披露機制是建立常態化的反腐機制的基礎。沒有可持續的有效的信息披露,反腐機制難以發揮常態化的監管作用,只能建立在運動式的調查、靠外力推動的基礎之上。

      我國尚未建立有效的充分的信息公開披露制度。有關信息披露的規定相對原則,實踐中政府部門對自身的信息公開具有較強的選擇性,在企業方面一般只公布國有資產的加總數據,企業自身在信息披露方面也同樣有較強的選擇性,公眾根本無法真正了解企業的真實情況。

      建議國有企業參照上市公司的標準逐步實現信息公開披露。國有企業屬于國家所有,出資人是全國人民,是比上市公司更為公眾的公眾公司,其有關信息更加應該向全社會披露,接受大眾的監督。此外,大量國有企業資產已經上市,參照上市公司標準進行信息披露已經具備一定的經驗。

      (二)建立利益相關人訴訟機制

      利益相關人訴訟是指相關人可以針對企業某些可能侵害了自己利益的行為提起訴訟。廣義的利益相關人是指除股東以外的和企業有關聯的各方,比如銀行、債權人、職工、消費者、供應商、社區、競爭對手等。OECD各國非常重視國有企業與利益相關者之間的關系,認為國有企業承認與利益相關者的關系對于建立可持續和財務穩健企業起到重要作用,國有企業還應充分認識到法律或協議賦予利益相關者的各項權利。利益相關人訴訟是美歐日等發達國家應用非常廣泛的一種訴訟制度,尤其在證券市場上,是監督企業運營過程中是否有不當行為(包括腐敗賄賂等)的重要手段。這些國家的公司法通常規定:董事執行職務有重大過失或者惡意(有違法或者失誤行為)導致第三人(利益相關人)損失的要承擔連帶責任。

      我國法律引入了利益相關者的概念,但尚未建立利益相關者訴訟制度。2002年1月7日中國證監會、國家經貿委發布的《上市公司治理準則》第6章中就“利益相關者”做了規定。但《公司法》尚未引入利益相關者條款,更未賦予利益相關者針對公司高管不當行為提起訴訟的權利。

      國有企業的所有人缺位,代理問題存在的道德風險和法律難題一直難以解決,利益相關者訴訟機制賦予與企業內部各種行為有利益聯系的各方法定的權利和手段對企業有關人員的行為進行密切監督,一定程度上對于防范國有企業內部的各種不當行為(包括反腐)具有積極意義。

      建議我國參照美日歐等國的利益相關者訴訟機制,從訴訟主體的資格、訴訟客體的范圍等方面建立我國的利益相關者訴訟機制。

      (三)完善舉報人保護機制

      國內外經驗表明,舉報是迄今為止揭露不良行為的最有效途徑。中央巡視組在巡視中獲得的線索絕大部分來源于舉報。美英韓等國都有專門的舉報人保護法。美國在證券相關立法中,特別規定雇員及第三方工作人員適用舉報人保護制度。

      我國對于舉報人保護有一些規定,散見于《刑法》、《刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規則》、《證券期貨違法違規行為舉報工作暫行規定》等法律和司法解釋中。但這些規定在實踐中存在兩方面的問題:一是原則性強,缺乏相應的實施細則供各級執法機關、執紀機關參照執行。二是重視懲罰性保護,缺乏預防性保護,對舉報者保護不足。

      建議我國參考美英韓豐富細致的舉報人保護機制,為舉報人設置合理保護機制、明確有效救濟程序、廓清報復性行為,完善我國的舉報人保護機制。

    作者:國務院發展研究中心辦公廳法制辦公室副主任、研究員 王懷宇
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